Побудувати нову державу є гаслом чи не всіх нинішніх політсил. Робити ж це старими методами - однозначно хибний шлях. Так само, не варто покладатися виключно на досвід інших країн, що переживали схожі трансформації. Маємо бути сміливими, щоб шляхом спроб і помилок, впроваджуючи інноваційні, а іноді й революційні ідеї, отримувати власний досвід. І взяти за гасло - бути попереду, а не наздоганяти інші держави. Як це зробити новому уряду та чому без продовження реформи держуправління - ніяк?
Зараз ми живемо в країні з постколоніальною системою влади, котра успадкувала державне управління радянського зразка. Тоді, 28 років тому, Москва була єдиним центром стратегічного планування та формування політики в Союзі, у республіках їх мали тільки впроваджувати на практиці. Республіканські міністерства виконували функцію "державних холдингів" з управління секторами народного господарства - держпідприємствами відповідної галузі.
Запобіжник невиконання вказівок зверху передбачався. Наприклад, не було єдиного міністерства промисловості, натомість існували безліч інших - легкої, важкої, "середньої", хімічної, лісової, харчової, переробної. У цій мозаїчній системі закладався природній конфлікт "всіх проти всіх", у якому управлінці не могли збагнути цілісної мети розвитку єдиної промислової політики в країні. Ця система прирікала їх не підіймаючи голови боротися один з одним для збереження балансу між різними промисловими політиками та задля виконання плану.
Після розпаду СРСР, окрім радянської моделі керівництва, в Україні з’явилася ще одна - створення органів "під поважних людей". Звідти й виникла розгалужена система додаткових і "надважливих" державних комітетів та інших інституцій.
У результаті маємо країну, побудовану за подобою будинку з радянського дачного кооперативу, з купою недолугих, незручних і заплутаних добудов, які потребують лагодження, бо щось постійно ламається, протікає і йде пліснявою. Маємо мозаїчну систему державного управління, у якій функції, повноваження, відповідальність чисельних відомств розділені не чітко, часто перетинаються, дублюють одна одну. Тож, "українці бідкаються, а влада розводить руками" - жарт, у якому більше правди.
Левіафан державного управління: як із ним бореться реформа держуправління?
У нинішній перехідний політичний період важливо зробити роботу над помилками, зберегти позитивні напрацювання й надалі їх тільки покращувати.
Стан справ: над чим ще варто працювати?
Попри багаторічні зусилля, проблемні ділянки у системі держуправління є. Наприклад,
- система публічної адміністрації тільки рухається в бік сучасної, але ще такою не є та не відповідає запитам суспільства;
- вона перевантажена зайвими функціями, котрі дублюють одна одну;
- досі працює в реактивному режимі "гасіння пожеж" замість проактивного стратегічного управління;
- сфери політик організовані нераціонально, як і система державних органів, відповідальних за них;
- неефективно перерозподіляє на загальнодержавні видатки близько 50% доходів працюючого населення або 30% ВВП - це $37,4 млрд на рік (дані - Держcтат України);
- є неконкурентним роботодавцем на ринку праці із середньою заробітною платою у $450 на місяць (дані - Держcтат України);
- в Україні один із найнижчих у світі показників рівня довіри до влади, якій близько 90% не довіряють;
- щорічні втрати від неефективного управління оцінюються у $14 млрд на рік та близько 325 000 працездатного населення "голосують ногами", емігруючи з України.
Звідси постає закономірне питання - Чи готові ви віддавати 50% свого заробітку в управління низькооплачуваній особі, якій ви на 90% не довіряєте? Напевно, що ні!
Отже, якісне держуправління - чи не найголовніший фактор успіху держави. Так, за даними Всесвітнього економічного форуму (Давос) та Світового банку, що вище місце займає країна в рейтингу за показником якості державних інституцій, то більший у ній дохід на душу населення.
Тому, якщо хочемо розвиватися динамічно й бути конкурентоспроможними, покращувати систему держуправління - єдиний шлях. Надважливим у цьому є побудова правильної архітектури нового уряду та сервісний підхід до процесів його взаємодії з суспільством.
Як побудувати правильну архітектуру уряду і чому без цього ніяк?
По-перше, варто усвідомити, що наше майбутнє залежить виключно від нас, українців, а не від зовнішніх гравців. Це про нашу гідність, за яку ми боролися на Майдані і продовжуємо цю боротьбу й зараз.
По-друге, як демонструє практика, реальні зміни найкраще впроваджувати швидко і впродовж першого року діяльності нової команди. Адже українські політики на хвилі сплеску електоральної підтримки готові підтримувати прогресивні реформи лише на початку своєї каденції - потім їх завзяття поступово розчиняється. Призначення нових, навіть найкращих, міністрів на звичні місця - як посадити Шумахера за кермо Запорожця. Це зажене їх у старі рамки та процеси, з яких вони спочатку не зможуть вийти, а з часом – не захочуть. Тому надважливо побудувати нову, правильну й оптимізовану архітектуру уряду, що є запорукою ефективного врядування. Як?
По-третє, необхідно чітко розділити всі сфери політики і вже на їх базі сформувати новий склад уряду. Спочатку організаційний - визначити перелік та субординацію інституцій. І лише після цього персональний - призначити конкретних членів уряду, відповідальних за конкретну сферу. Це унеможливить дублювання компетенції органів та відповідальності чиновників, що раніше перетворювалося на гру "Стрілочник" - коли держоргани переводять стрілки відповідальності одне на одного, а громадяни змушені бігати "зачарованим колом" для вирішення своєї проблеми.
Правильна архітектура уряду (розподіл сфер політики і відповідальності) – запорука ефективного урядування.
Також варто призначити міністрів, котрі будуть відповідальними за сферу політики, а не за конкретне міністерство, як її інструмент.
І нарешті політики державного управління мають бути об’єднані в єдину пріоритетну сферу з комплексними та скоординованими правилами управління державою як інститутом, що надає сервіс громадянам, створює для них рівні можливості реалізації талантів, захищає їх та забезпечує сталий розвиток.
Першим кроком до цього може стати створення на базі Національного агентства України з питань державної служби Міністерства публічної адміністрації, яке відповідатиме за комплексне реформування публічної адміністрації в Україні.
Другим можливим кроком - створення посади Віце-прем’єр-міністра України – Міністра публічної адміністрації для ефективного міжгалузевого управління. До сфери його повноважень якого можуть входити:
- розробка нового законодавства про інфраструктуру влади (зокрема, про Кабінет Міністрів та центральні органи виконавчої влади), про її внутрішню організацію (державну службу, службу в органах місцевого самоврядування тощо) та взаємодію влади і громадян та бізнесу (як-от, про адміністративну процедуру, доступ до публічної інформації, звернення громадян тощо);
- формування і реалізація комплексної системи відбору кадрів на посади державної служби – умовне єдине HR-агентство;
- координація цілісної політики взаємовідносин центральної і місцевої влади та місцевого самоврядування в ногу з децентралізацією. Це, зокрема, про встановлення правил стратегічного планування та визначення пріоритетів розвитку; процедур погодження рішень та міжвідомчої координації; контроль узгодженості рішень та їх відповідності стратегічним цілям;
- забезпечення ефективності виконання органами виконавчої влади покладених на них функцій (встановлення показників ефективності діяльності і контроль їх досягнення);
- централізація, автоматизація і діджиталізація функцій забезпечення діяльності органів влади та їх перехід до функціонування як єдиної юридичної особи.
Крок третій - створення Урядового комітету з питань державного управління, регіональної політики та місцевого самоврядування на чолі з відповідним Віце-прем’єр-міністром. Він стане інструментом ефективної міжвідомчої координації дій органів виконавчої влади.
Усі ці кроки забезпечать зведення всіх напрямів реформи під один знаменник. Задля більшої швидкості, комплексності й узгодженості процесу формування відповідної політики, прийняття якісних управлінських рішень та постійного моніторингу їх впровадження і коригування.
Відтак, трансформація держуправління має відбуватися у таких основних напрямах:
- стратегічне планування та якісні урядові рішення для економічного зростання;
- професійна державна служба, якій довіряють громадяни;
- ефективна побудова системи органів влади, підзвітна суспільству;
- сервісна держава для громадян та бізнесу.
Кінцева зупинка трансформації - ефективна та підзвітна громадянам система державного управління, що реалізує їх права, надає їм якісні державні послуги, покращує рівень життя і забезпечує сталий розвиток країни.
Напрям і темп подальшого розвитку залежатиме від президента, парламентської більшості, нового уряду та їх політичної волі і скоординованості дій. Наше ж завдання – допомогти їм налаштувати новий механізм державного управління!
Кирило Клименко, старший проєктний менеджер Офісц реформ КМУ. Спеціально для Ліга.Бізнес.
