На першому у цьому році засіданні Кабінет Міністрів України схвалив рішення про утворення Стратегічного комітету. Навіщо потрібен новий комітет? Які завдання буде вирішувати? І що це означає для реформи держуправління?
В уряді вже діє кілька урядових комітетів і створення ще одного, з амбіційною назвою та ще й на чолі з прем'єр-міністром, викликало жваві дискусії в політично-активній частині суспільства.
Ключова ідея Стратегічного комітету - створити можливість для реального переходу уряду до формування політик, стратегічного та бюджетного планування за міжнародними стандартами.
Є така спільна ініціатива Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) та ЄС, що спеціалізується на розвитку ефективних систем державного управління – SIGMA. Так от, за критеріями SIGMA, одна з головних ознак якісної роботи будь-якого уряду як бюрократичного апарату - це його спроможність розробляти та впроваджувати політики.
Що це означає на практиці? Перед тим, як приймати будь-яке рішення, спершу треба зрозуміти:
- яку проблему держава цим рішенням прагне вирішити,
- чи це дійсно найкращий спосіб для вирішення проблеми,
- проаналізувати можливі наслідки, до яких таке рішення може призвести,
- обговорити його з усіма зацікавленими сторонами.
Хоча такий підхід до формування урядових рішень - зрозумілий і логічний, у реальному житті урядової машини часто для нього немає місця.
"Одиницею виміру" роботи державних службовців (та міністерств) сьогодні не є те, скільки проблем у житті суспільства вирішує їхня діяльність, а те, скільки проектів нормативно-правових актів (НПА) вони підготували та винесли на розгляд Кабміну. Про те, які проблеми вони цими НПА намагаються вирішити, часто питання не стоїть взагалі.
Звіт ефективності роботи держслужби України, підготовлений експертами SIGMA влітку 2018 року, за підвищеними критеріями, необхідними для набуття членства в ЄС, оцінив стан держуправління в Україні як задовільний. І співмірний за деякими показниками з Балканськими країнами.
Але незважаючи на те, що у 2017 році уряд вперше прийняв Середньостроковий план дій і у прив'язці до нього визначає свої дії щорічно, за індикатором "якість планування державної політики" Україна отримала лише 1 бал з можливих 5.
Саме тому запровадження процедур якісного формування політики як основного завдання діяльності міністерств - одна з ключових цілей реформи державного управління, що її було розпочато у 2016 році.
В рамках реформи, протягом 2017-2018 років, було створено посади фахівців з питань реформ (ФПР) і нові структурні підрозділи - директорати. Їхньою ключовою функцією є, власне, переведення міністерств з роботи в режимі "процес заради процесу" на формування політик, спрямованих на вирішення суспільних проблем.
На сьогодні міністерства вже набрали понад 500 фахівців з питань реформ, а деякі з директоратів навіть розпочали впроваджувати в роботу нові підходи. Однак запровадження нових процедур та відчутний для суспільства перехід на "нові рейки" урядування і далі залишається викликом.
Чому так?
На жаль, попит на новий продукт - якісно розроблені політики - з боку багатьох політиків поки що не сформувався.
Та й про який попит на складний та тривалий процес формування політики може йти мова, коли головним продуктом міністерств, що розглядається на засіданнях Кабміну, є саме нормативно-правові акти?
Через це урядові policy-makers більше уваги приділяють не "великому баченню", а порівняльним таблицям, формулюванням і тому, які конкретно зміни в інші НПА вносить кожний акт.
До того ж, з урахуванням величезних порядків денних кожного засідання уряду, урядовці раз за разом починають тонути в обсягах і деталях юридичних формул проектів розпоряджень та постанов.
Замість обговорення того, чи вірний підхід до вирішення проблем запропоновано уряду, та як він вплине на суспільство і якою ціною, дискусії точаться навколо окремих формулювань та інструментів. Причому втрачається концентрація уваги на системному баченні проблем та їх вирішенні.
У таких умовах одиницею виміру ефективності діяльності структурних підрозділів міністерств - у тому числі і новостворених директоратів - стає не розробка політики, а виконання доручень та підготовка окремих НПА (так званий управлінський мікроменеджмент чи "режим постійного гасіння пожеж").
Це, у свою чергу, призводить до іншої і значно масштабнішої проблеми.
У розвинених країнах саме політика, а не НПА як інструмент політики є продуктом роботи міністерств. Якщо ж немає політик - немає ані якісного стратегічного планування, ані якісного бюджетного планування.
Адже якісна урядова стратегія - це не лише опис бачення, яку країну уряд планує побудувати, але й чіткий прорахований покроковий план, як він планує до цього "кращого майбутнього" прийти.
Складові такого плану - це і є конкретні політики, з чіткими цілями, чіткими індикаторами їх досягнення, а головне - з оцінкою їхньої вартості для держави і суворим контролем, своєчасністю і повнотою виконання.
А якісне бюджетне планування - це забезпечення фінансового ресурсу на реалізацію пріоритетних політик уряду і передбачуваність обсягів фінансування для кожної із політик на 3-5 років наперед.
Лише наявність чітких політик із конкретними та вимірюваними цілями дає можливість оцінити, чи доцільно урядові витрачати гроші на неї, чи така політика приносить очікувану додану вартість для суспільства - і, відповідно, чи доцільно її фінансувати.
Про це, наприклад, чітко й однозначно йдеться у "Настановах МВФ з управління публічними фінансами" (Potter and Diamond, 1999), в дослідженні "Стратегічне та бюджетне планування Уряду в Україні: шляхи реформ", підготовленому за підтримки уряду Швеції (2013 рік), і в дослідженні технічної місії МВФ "Огляд управління публічними фінансами" (2016).
Відповідно, відсутність якісних політик - це суттєва перепона для запровадження якісного середньострокового бюджетного планування в Україні.
Ще з початку 2018 року стала явною проблема відсутності каналів обговорення в уряді саме документів політик, а не НПА. Саме тому тоді й почали обговорювати ідею створення спеціального Урядового комітету, який розглядатиме ключові питання на стику стратегічного, бюджетного планування та формування держполітик.
В уряді має існувати майданчик, на якому прем'єр разом з міністрами, що представляють галузеві політики, обговорюватимуть по суті на найвищому рівні стратегічні документи, документи політик та їхній зв'язок із держбюджетом.
Ключовими і природними завданнями для такого урядового комітету мали б бути:
- обговорення і погодження на найвищому політичному рівні документів політик (як би ці документи не називались - "політичні пропозиції", "стратегії", "концепції", "концепції політик" тощо);
- обговорення пріоритетів політики, які мають найвищий, а які - найнижчий пріоритет для уряду;
- розподіл бюджетних ресурсів - на наступний рік, та на середньострокову перспективу, - відповідно до пріоритетності цих політик.
Більш або менш формалізовані, такі формати взаємодії найвищого керівництва існують в багатьох країнах, і є частиною процесу бюджетного планування.
Презентований 10 січня Стратегічний комітет - це саме така спроба створити додатковий майданчик для обговорень проектів політик на найвищому політичному рівні. Спроба пілотувати ідею в умовах, коли перевести швидко засідання уряду у новий формат практично неможливо, оскільки змінити підходи, що складались десятиліттями, дуже важко.
Аби цей пілот став успішним, надзвичайно важлива персональна участь усіх членів Стратегічного комітету - прем'єра, віце-прем'єрів та всіх міністрів. Адже тільки вони мають повноваження приймати необхідні політичні рішення.
Також для успіху комітету потрібно, аби міністри використали потенціал директоратів щодо формування політик, що (відповідно до положень про створення директоратів) є їхнім найпершим завданням.
Якщо ж цей "пілот" виявиться успішним, це стане значним кроком вперед у реформуванні всієї діяльності уряду та підвищення якості його рішень і держуправління в цілому. Інакше цей комітет ризикує перетворитися на технічний - з обговорення нюансів особами, не уповноваженими на прийняття політичних рішень.
Дана ініціатива свідчить про розуміння прем'єром важливості цього питання та прагнення запровадити сучасні практики у роботу уряду.
Сподіваємося, що ця спроба стане успішною і зможе перевести увагу уряду, міністрів, а за ними і всього держапарату з "поточки" та вимірювання якості роботи кількістю НПА на формування політик. Вигоду від цього відчують і самі урядовці, і все суспільство.
Дарина Марчак, Кирило Клименко, спеціально для УП
