Зіставивши законодавство і практику, дуже просто вирахувати положення, які ведуть до корупції у земельній сфері, і скасувати їх.
Однією з головних причин погіршення інвестиційного клімату в Україні є захмарна корумпованість земельних відносин, адже кожен інвестиційний проект у реальній економіці, як правило, починається із одержання або зміни призначення земельної ділянки.
За останні десятиріччя держава створила десятки забюрократизованих та корупціогенних процедур, а "добра воля" не вельми доброчесних чиновників стає обов’язковою умовою набуття і реалізації прав на землю для підприємців та звичайних громадян, навіть там, де в цьому немає жодного сенсу.
Формально це втручання є цілком законним, і під таке законодавство сформувалася розгалужена система органів земельних ресурсів з багатотисячною армією чиновників.
Зробити всіх їх доброчесними і негайно – завдання аж занадто оптимістичне. Але чи можна швидко скасувати недоречні правила? Так, і варіант уже запропоновано.
Як показав ретельний аналіз земельного законодавства, норми, які псують життя громадянам і бізнесу, умовно можна згрупувати у декілька блоків.
12 способів втручання
Україну можна впевнено вважати одним із світових лідерів у створенні різноманітних адміністративних бар’єрів під час складання документації із землеустрою.
Нині нараховується дванадцять способів втручання держави у проведення землеустрою: від вимоги наявності у проектанта спеціальної освіти та сертифікації – до погоджень, експертиз та екологічної оцінки.
Наша держава намагається втручатися у роботу професіоналів практично усіма відомими у європейській практиці способами, а єдиний спосіб регулювання діяльності інженерів-землевпорядників, який поширений у європейських країнах, проте не використовується в Україні, – страхування професійної відповідальності.
При цьому практично всі форми державного втручання у проведення землеустрою переслідують одну й ту ж шляхетну ціль – "забезпечення відповідності створюваної документації вимогам законодавства, нормативно-правових актів, стандартів норм і правил".
Таким чином державні органи багатократно "перевіряють" одне й те ж саме, причому відповідальність "перевіряючих" розпорошена, а притягнути недоброчесних чиновників дозвільних органів до відповідальності за маніпулювання вимогами майже неможливо.
В Україні практично немає єдиної практики розгляду та погодження землевпорядної документації, натомість масово встановлюються "місцеві вимоги" до її складу та змісту, яскраво продемонстрував пілотний проект із екстериторіального погодження землевпорядної документації, запроваджений постановою Кабінету Міністрів у 2016 році.
Він показав, що зауваження "експертів", які погоджували проекти відведення земельних ділянок, в основному базувалися на колізіях, які виникли внаслідок суперечності відомчих інструкцій законодавству.
А зауваження найчастіше стосуються переважно формальних елементів оформлення проектів.
Зважаючи на очевидність проблеми, дивною є неспроможність навіть Держгеокадастру забезпечити єдині підходи до розгляду та погодження документації у своїх територіальних органах, оскільки ідентичні за змістом, складом та оформленням проекти відведення земельних ділянок нерідко отримують як позитивну, так і негативну оцінку, а також різні набори "зауважень".
Найбільш яскравою серед застарілих і відверто корупційних форм державного контролю є державна експертиза землевпорядної документації.
До питання якості документації цей вид експертизи на практиці не має ніякого стосунку, оскільки законодавство одночасно передбачає ще декілька перевірок тих же документів. Причому фахівцями, кваліфікаційні вимоги до яких є набагато вищими, аніж до експертів державної експертизи.
Крім того, на відповідність чинному законодавству землевпорядну документацію перевіряють ще й органи, які її затверджують.
Та й самі посадовці дозвільних органів найчастіше розглядають держекспертизу не стільки як засіб контролю якості проектних рішень, скільки як один із інструментів вилучення корупційної ренти.
Їм нічого не заважає як завгодно довго "футболити" документи вигадуючи різноманітні зауваження до її змісту та оформлення.
Наслідок – "вартість погоджень" закладається у ціну землевпорядної документації, сплачує її замовник, і в останні роки вона нерідко перевищує половину номінальної вартості робіт.
Тож багатократні перевірки землевпорядної документації мають піти у минуле.
Держава повинна перевіряти документацію один раз, проте якісно – на етапі внесення відомостей до Державного земельного кадастру, де можна перевірити не лише правильність оформлення документів, але й чи немає "накладок" у кадастрі чи інших технічних проблем.
(Де)централізація
Однією із центральних проблем у сфері управління земельними ресурсами держави вже давно є надмірна централізація цих функцій.
Фактично, органи місцевого самоврядування зараз контролюють лише близько 1/10 частини неприватизованих земель.
Це не тільки ускладнює розвиток громад та суперечить визнаному у світі принципу повсюдності місцевого самоврядування. Це ще й збитково для держави.
Так, практика розпорядження землями через Держгеокадастр є яскравим прикладом абсурдної ситуації, коли суспільні видатки на державне управління суттєво перевищують вигоди від нього.
Зокрема, згідно з "Публічним звітом Держгеокадастру за 2017 рік", результатом передачі цим відомством в оренду земельних ділянок с/г призначення є аж 118,7 млн грн, отриманих місцевими бюджетами, при тому, що на утримання Держгеокадастру витрачено близько 1 млрд грн.
Тобто якби органи місцевого самоврядування розпоряджалися цими ж землями самі, і навіть настільки неефективно, що не отримали б від оренди жодної копійки, платники податків все одно б виграли, бо набагато більше заощадили б на утриманні Держгеокадастру.
Як розлякати інвесторів або втягти їх у схеми
Ви можете уявити, що зміну цільового призначення частини вашого городу має погоджувати Верховна Рада? Або Кабінет Міністрів? А таке зараз є.
Це штучно обмежує доступ громадян та бізнесу до землі, а відтак створює обставини, які або відлякують інвесторів, або провокують використання схем.
"Чемпіон" за кількістю таких норм – Земельний кодекс (ст.ст. 20, 81, 82, 151).
Наразі погоджувати зміну цільового призначення особливо цінних земель (а в деяких областях так звані "особливо цінні" ґрунти перевищують половину всієї площі ріллі) має Верховна Рада, а ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного чи історико-культурного призначення – уряд.
Утім на практиці катастрофи не стається: цільове призначення змінюється, хоча за останні чотири скликання парламент не ухвалив жодного (!) рішення із цього питання.
Чому? Бо вже давно діють схеми, як обійти закон. Масовою практикою є проведення "ґрунтових обстежень", у результаті яких надається висновок про те, що ґрунти не є "цінними".
Треба сказати, що жодних негативних наслідків для суспільства це не несе, тож сама норма – типовий атавізм.
Тобто маємо приклад правової норми, яка для пересічного громадянина виглядає нібито дуже правильною, хоча на практиці вона створює величезні проблеми для підприємців та стимулює шалену корупцію під час прийняття рішень з розпорядження землями.
Щодо заповідних територій, то згадане положення їх взагалі не захищає, бо поширеною (якщо не сказати – пануючою) є ситуація, коли власне земельні ділянки у межах таких територій… офіційно не віднесені до категорії земель природно-заповідного та іншого природоохоронного чи історико-культурного призначення.
Тому щоб їх захистити, треба скасувати мертву норму про погодження урядом, - натомість встановити правило, за яким зміна цільового призначення таких ділянок не повинна впливати на особливий охоронний режим їх використання в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також земель, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини.
Ще три норми напряму стримують притік іноземних інвестицій в економіку України.
Перша – це необхідність погоджувати із Кабміном продаж іноземним юридичним особам земельних ділянок несільгосппризначення державної і комунальної власності.
Друга і третя – суттєво обмежують придбання іноземцями та іноземними юрособами земельних ділянок несільгоспппризначення за межами населених пунктів для будівництва (це можливо лише якщо на цих ділянках вже є належна їм нерухомість).
Ці норми досить легко обійти, придбавши ділянку на українську юридичну особу, а потім відчуживши її на користь іноземної.
Проте багато публічних іноземних компаній не вважають для себе прийнятним користуватися схемами, тож непоодинокими є випадки їх відмови від інвестиційних планів з будівництва на території України виробничих та інших об’єктів.
Ще одна проблема – агробізнес правдами і неправдами примушують здійснювати агрохімічну паспортизацію земель.
Але не видам страшенної таємниці – це жодним чином не захищає ґрунти від виснажування, натомість є ще одним корупційним механізмом "торгівлі" псевдо-дозвільних документів.
Чому б не "домовитися" із людиною, що робить вам агрохімічний паспорт, щоб вона вписала в нього ті характеристики, які вигідними замовнику? Як проконтролювати, хто і як відбирав зразки? На жаль, це риторичні питання.
Водночас виснаження ґрунтів – це один із економічних наслідків тривалого мораторію, коли користувачами земель сільгосппризначення є переважно орендарі, яких цікавить отримання максимального прибутку за час дії договору оренди.
У захисті ж земель від виснаження зацікавлений, насамперед, їх власник.
Що треба зробити?
Сьогодні потрібно рішуче відмовитися від архаїчних та забюрократизованих процедур, на яких десятиріччями "годуються" недоброчесні чиновники.
Звичайні громадяни та бізнес повинні отримати гранично простий та зрозумілий порядок доступу до земельних ресурсів.
Має бути рішуче завершена земельна децентралізація. Слід скасувати зайві дозволи, дублювання процедур перевірки документації із землеустрою, надати відомостям документації із землеустрою статусу публічних, відкритих та загальнодоступних даних.
Страхування професійної відповідальності виконавців робіт із землеустрою має стати альтернативою державному контролю.
Усе це разом дозволить кардинально зменшити вартість робіт та час на виконання процедур, пов’язаних із проведенням землеустрою, гранично зменшити ризики хабарництва та корупції.
Ну, а багаторазові реорганізації державних органів земельних ресурсів добре показали: одна лише заміна кадрів не допомагає.
Якщо саме земельне законодавство залишається переускладненим, містить купу архаїчних та беззмістовних бюрократичних процедур, дозволяє чиновникам маніпулювати вимогами до проектної документації – оформлення прав на землю для громадян і бізнесу завжди перетворюватиметься на проходження "семи кіл пекла".
Внесений у жовтні до парламенту законопроєкт №2194 дозволяє спростити земельні відносини, оскільки з великою точністю визначає найбільш корупціогенні статті українського земельного законодавства і пропонує позбутися їх буквально за декілька секунд, необхідних для проведення результативного голосування.
Законопроєкт має бути розглянутий Верховною Радою вже у найближчі тижні.
Без його прийняття зміна ситуації у земельних відносин, відновлення довіри громадян, бізнесу та громад до держави і, що найважливіше, – справжня боротьба із корупцією – залишаться недосяжними мріями.
