3 червня в рамках Першого національного онлайн-форуму для об’єднаних територіальних громад відбулась тематична дискусія «Земельна реформа в Україні та запровадження ринку землі 2020: новели законодавства та механізми їх реалізації, судова практика».
За підсумками обговорення модератор Андрій Мартин підготував цей матеріал спеціально для Голос України.
31 березня 2020 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення», яким із 1 липня 2021 року розблоковується ринок земель сільськогосподарського призначення. Та чи можна це вважати завершенням земельної реформи? Очевидно, що ні. Обіг земель сільськогосподарського призначення — це своєрідна «вишенька на торті», проте сам «торт» земельної реформи — це низка супутніх законопроектів, частина з яких уже прийнята, а частина ще тільки має бути ухвалена найближчими місяцями.
Джерело можливостей
Земельні відносини в Україні перетворяться із джерела хронічних проблем та корупції на джерело нових можливостей для звичайних громадян та підприємців лише за умови комплексного правового регулювання значної кількості юридичних аспектів набуття і реалізації прав на землю. До найголовніших завдань земельної реформи на сучасному етапі слід віднести:
* проведення реальної «земельної» децентралізації та повернення громадам можливості повноцінно управляти землями в межах своєї території;
* дерегуляцію землеустрою та оцінки земель, здійснення комплексного планування території сільської громади;
* забезпечення публічності та відкритості кадастрових систем через розбудову національної інфраструктури гео-
просторових даних;
* запровадження електронних земельних торгів;
* рішуче подолання ганебних проявів земельного рейдерства.
Для розв’язання згаданих проблем до Верховної Ради України ще у 2019 році було внесено низку законопроектів із так званого «пакета земельної реформи». Окрім власне законопроекту про обіг сільськогосподарських земель, вже два важливі законопроекти стали законами — Закон України від 05.12.2019 № 340-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству» та Закон України від 13.04.2020 № 554-IX «Про національну інфраструктуру геопросторових даних».
Так, «антирейдерський» закон, норми якого повністю наберуть чинності в липні 2020 року, створює додаткові гарантії забезпечення захисту майнових прав власників і користувачів земельних ділянок, запобігання протиправному поглинанню і захопленню підприємств в аграрному секторі економіки. Зокрема, практично унеможливлюється неправомірне заволодіння землями, які використовуються сільськогосподарськими підприємствами, в тому числі шляхом подвійної реєстрації договорів оренди земельних ділянок, які ними використовуються, а також захоплення майна сільськогосподарських підприємств (будівель і споруд, сільськогосподарської техніки, урожаю, інших матеріальних активів). Буде значно покращена процедура державної реєстрації земельних ділянок та речових прав на них, а також взаємодія Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Законодавство про національну інфраструктуру геопросторових даних набирає чинності з 1 січня 2021 року, а головні позитиви від його запровадження ми відчуємо в середньостроковій перспективі, адже на виконання цього закону всі кадастрові системи України мають стати гранично відкритими та загальнодоступними. За аналогією із країнами ЄС передбачається створення національного геопорталу — спеціального інтернет-ресурсу, на якому підлягатимуть відкритому оприлюдненню всі геопросторові дані, що є в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, галузеві та відомчі кадастри — земельний, містобудівний, лісовий, водний, родовищ та проявів корисних копалин, курортів, заповідних територій тощо.
Серед «земельних» законопроектів, прийняття яких в цілому очікується до кінця поточної сесії парламенту, слід відзначити два — «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (№ 2194 від 01.10.2019) та «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель» (№ 2280 від 17.10.2019).
Спрощення доступу до земельних резервів
Перший із законопроектів є найбільшим як за обсягом, так і за спектром розв’язуваних проблем — чого варта одна лиш порівняльна таблиця на більш як 350 сторінок! Фактично «дерегуляційний» законопроект увібрав у себе майже три десятки окремих реформаторських ініціатив, що передбачають системне реформування системи державних органів земельних ресурсів, радикальне зменшення ризиків хабарництва та корупції в земельних відносинах, децентралізацію управління землями та розширення повноважень громад, зняття штучних бюрократичних обмежень заради спрощення доступу до земельних ресурсів для населення та бізнесу, скасування зайвих дозволів та дублювання процедур перевірки документації із землеустрою, зменшення вартості робіт та тривалості часу, що витрачається на виконання процедур, пов’язаних із проведенням землеустрою тощо.
Повернення органам місцевого самоврядування повноважень щодо управління землями місцевих громад за межами населених пунктів, якого вони були позбавлені з 1 січня 2002 року, з набранням чинності діючим Земельним кодексом України, слід вважати чи не найголовнішим завданням реальної децентралізації.
Фактично обрані місцевим населенням органи місцевого самоврядування в даний час контролюють лише приблизно десяту частину неприватизованих земель, водночас управлінські рішення, які приймаються призначеними з Києва чиновниками територіальних органів Держгеокадастру, далеко не завжди можуть розглядатися як такі, що відповідають інтересам сільських громад. Обмеження «земельної» юрисдикції органів місцевого самоврядування лише межами населених пунктів невиправдано ускладнює розвиток громад, зменшує матеріальну основу місцевого самоврядування. До того ж це не узгоджуються з одним із основних принципів демократичного суспільства, який визнаний у світі, — принципом повсюдності місцевого самоврядування.
Так, із дня набрання чинності відповідним законом землями комунальної власності територіальних громад вважатимуться всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад. Виключенням із цього правила будуть ділянки, що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями, Національною академією наук України, національними галузевими академіями наук, землі оборони, землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об’єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення, зона відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. Крім того, в державній власності залишаться земельні ділянки під будівлями, спорудами, іншими об’єктами нерухомого майна державної власності, а також землі під об’єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем, що перебувають у державній власності.
Земельні ділянки, які передаються до комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст і право державної власності на які зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходитимуть у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. Інші земельні ділянки та землі, не сформовані в земельні ділянки, переходять у комунальну власність із дня набрання чинності зазначеним законом.
Таким чином, громадам нарешті має бути повернута можливість розпоряджатися землями в межах своєї території, а земельні питання будуть вирішуватися обраними місцевими жителями органами місцевого самоврядування відповідно до їх інтересів.
Використання та охорона
Існують численні проблеми у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель. На сьогодні функції державного контролю належать Держгеокадастру України і виконуються ним неефективно. По-перше, штат інспекційних підрозділів є надзвичайно малий (часто використання земель району контролюється лише одним державним інспектором). По-друге, вказані державні інспектори не мають жодної зацікавленості в ефективності контролю. Натомість, місцеві ради та місцеві державні адміністрації, відповідаючи за розвиток відповідної адміністративно-територіальної одиниці, позбавлені жодних механізмів впливу на осіб, використовують земельні ділянки не за цільовим призначенням, які здійснюють самозахоплення земельних ділянок, або використовують їх без належного оформлення, не сплачуючи до місцевих бюджету жодних коштів.
Тому органи місцевого самоврядування законопроектом наділяються повноваженнями щодо притягнення до адміністративної відповідальності за найбільш поширені правопорушення у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, а саме — використання земель не за цільовим призначенням, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, що негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень, порушення встановлених обмежень у використанні земельних ділянок (ст. 53 КУпАПП), самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАПП) та невжиття заходів боротьби з бур’янами (ст. 52 КУпАПП). Ураховуючи різний стан забезпеченості органів місцевого самоврядування фінансовими та кадровими ресурсами, пропонується встановити, що цих повноважень виконавчі органи місцевого самоврядування набувають у разі прийняття відповідною радою рішення про їх здійснення.
Передбачається усунути дублювання між функціями Державної екологічної інспекції України та органу виконавчої влади, що буде здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель.
У рамках децентралізації буде встановлено на законодавчому рівні чіткий, організаційно простий та незатратний механізм встановлення і фіксації в Державному земельному кадастрі меж громад, у тому числі об’єднаних.
Органам місцевого самоврядування від районних державних адміністрацій будуть передані повноваження щодо зміни цільового при-значення земельних ділянок приватної власності, а також затвердження детальних планів території за межами населених пунктів.
На законодавчому рівні передбачається встановити правило, за яким зміна цільового призначення земельних ділянок не впливатиме на особливий режим використання територій у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також земель, на яких розташовані пам’ятки культурної спадщини, що дасть змогу надійніше захистити цю найбільш цінну частину земельного фонду країни.
Формування земельних ділянок як об’єктів нерухомого майна
Землеустрій та оцінка земель є найважливішими інструментами регулювання земельних відносин в Україні. Так, саме в порядку проведення землеустрою здійснюються формування земельних ділянок як об’єктів нерухомого майна та зміна їх призначення, встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень, встановлення природоохоронних та інших обмежень у використанні земель, внесення відомостей про землі та території до Державного земельного кадастру тощо. Показники оцінки земель використовуються як база для справляння земельного податку, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, єдиного податку, визначення вартості земельних ділянок при їх відчуженні тощо.
Проте практично всі форми державного втручання у проведення землеустрою (сертифікація інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, погодження документації із землеустрою, державна експертиза документації із землеустрою, перевірки на етапі внесення відомостей до Державного земельного кадастру, державний нагляд у сфері землеустрою та топографо-геодезичної діяльності, саморегулювання) переслідують одну й ту само мету — забезпечення відповідності створюваної документації вимогам законодавства, нормативно-правових актів, стандартів норм і правил. Отже, державні органи багаторазово «перевіряють», за великим рахунком, одне й те само, до того ж відповідальність «перевіряльників» розпорошена, а притягнути недоброчесних чиновників дозвільних органів до відповідальності за маніпулювання вимогами щодо документації із землеустрою практично неможливо.
Законопроект № 2194 від 01.10. 2019 передбачає суттєву дерегуляцію дозвільних процедур, пов’язаних зі складанням землевпорядної документації — перевіряти її на відповідність вимогам нормативно-правових актів державними органами за принципом «одного дотику» та «мовчазної згоди», де ця публічна перевірка має поєднуватися з контролем топологічної зв’язності та відсутності накладання меж, для чого із законодавства будуть вилучені різноманітні погодження документації та скасована державна експертиза документації із землеустрою, які останніми десятиріччяи викликають значні нарікання через корупційні ризики, що супроводжують їх здійснення.
Законопроект передбачає
повну відкритість та доступність документації із землеустрою, публічності її погодження та затвердження, в тому числі гранично спростити доступ громадян, органів влади, розробників документації із землеустрою до Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, а також його наповнення документами за безумовного додержання законодавства про захист персональних даних.
Затверджена документація із землеустрою має бути публічною та загальнодоступною, в тому числі, в разі наявності електронних версій, — через мережу Інтернет, а доступ до неї — як до будь-якої іншої публічної інформації.
Взамін державного нагляду в землеустрою та топографо-геодезичній діяльності, який, за великим рахунком, нічим не гарантує реального відшкодування збитків постраждалих осіб, передбачається обов’язкове страхування відповідальності виконавців робіт перед замовниками та третіми особами за наслідки необережності, недогляду і професійних помилок, допущених при складанні документації із землеустрою або виконанні топографо-геодезичних робіт.
Статус публічної інформації також буде наданий технічній документації з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звітам про експертну грошову оцінку земельних ділянок державної та комунальної власності.
Законопроект «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель» (№ 2280 від 17.10.2019) передбачає справжню революцію у проведенні землеустрою та складанні містобудівної документації. Так, у даний час зміна цільового призначення земельних ділянок потребує від замовника паралельного розроблення як містобудівної, так і землевпорядної документації, що значно ускладнює процедури прийняття управлінських рішень.
Законопроектом вводиться новий вид планувальної документації на місцевому рівні — комплексний план просторового розвитку території територіальної громади, що визначатиме планувальну організацію, функціональне призначення території, основні принципи і напрями формування єдиної системи громадського обслуговування населення, дорожньої мережі, інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту території та населення від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони земель та інших компонентів навколишнього природного середовища, формування екомережі, охорони і збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища населених пунктів, а також послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території.
Новий підхід дає змогу ліквідувати корупційні ризики, що характерні традиційній розробці містобудівної та землевпорядної документації. Громадяни і підприємці отримають просту процедуру встановлення цільового призначення земельних ділянок — для цього буде достатньо заяви власника землі або землекористувача про його бажання перейти до призначення ділянки, що передбачено комплексним планом.
Ближче до осені можна також розраховувати на прийняття законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо продажу земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіції, емфітевзису) через електронні аукціони» (№ 2195 від 01.10. 2019), що визначає процедуру підготовки та проведення електронних земельних торгів через електронну торговельну систему. Такий підхід відкриє новий вимір прозорості в розпорядженні державними та комунальними землями.
Отже, земельна реформа триває, а запорукою її успішного завершення є прийняття відповідного пакета законопроектів, що забезпечить безкомпромісне знищення більшості корупційних ніш у земельних відносинах, а також забезпечить простий доступ до земельних ресурсів заради економічного зростання.
Андрій МАРТИН,
старший проєктний менеджер Офісу реформ КМУ, доктор економічних наук, завідувач кафедри землевпорядного проектування Національного університету біоресурсів і природокористування України.
