Сьогодні політики та експерти активно обговорюють можливі зміни в структурі уряду. Особливо привабливим виглядає скорочення кількості міністерств. Але, як показує практика та міжнародний досвід, головне не їхня кількість, а якість роботи всього уряду.
Громадянам взагалі не цікаво, скільки у нас держорганів. Їм важливо, щоб суспільні проблеми вирішувалися ефективно, а державні послуги були якісними та доступними.
Зараз в Україні налічується близько 70 органів виконавчої влади, включаючи 19 міністерств, 20 служб, 14 агентств і 4 інспекції. При цьому точно сказати, скільки з них реально працює, досить складно: деякі знаходяться в стадії ліквідації або реорганізації, інші перебувають у такому стані по кілька років.
Трансформація органів влади є частиною комплексної реформи державного управління, що активно впроваджується в Україні з 2016 року.
Але скорочення чи об'єднання органів не є повноцінною реформою уряду. Структура уряду повинна відповідати цілям і завданням, що стоять перед країною в цілому, і які зокрема визначені парламентською коаліцією, яка формує уряд. Тому необхідно окреслити та розвивати основні функції міністерств та урядових органів, а надлишкові чи непрофільні функції нещадно різати.
Також кількість міністерств не є визначальним фактором ефективної роботи уряду.
Набагато важливіше – визначити сфери державних політик та забезпечити чіткий розподіл відповідальності серед міністерств. При цьому потрібно покрити усі сфери політик, чітко визначити відповідальних, усунути будь-які дублювання функцій чи розмитість повноважень.
Основна роль уряду, а по суті і держави, – забезпечувати безпеку, здоров'я і добробут своїх громадян. У міжнародній практиці для ефективного управління зазвичай виділяють десять ключових сфер, за які має нести відповідальність як уряд в цілому, так і окремі профільні міністри.
І насправді не так важливо, скільки міністерств і відомств у структурі уряду, якщо уряд успішно досягає визначених цілей, правильно розпоряджається державними ресурсами та забезпечує сталий розвиток країни.
Основна роль уряду, а по суті і держави, – забезпечувати безпеку, здоров'я і добробут своїх громадян
Як побудувати успішний уряд?
Структура уряду має відповідати таким принципам:
1) Розділення функцій формування та реалізації політики
Міністерства повинні формувати цілісну політику, розробляючи необхідне законодавство та розподіляючи державні фінанси. А за безпосередню реалізацію цієї політики, включаючи надання державних послуг, інспекційну діяльність та управління державними підприємствами мають відповідати служби, агентства, інспекції. Тільки так можна вирішувати суспільні проблеми та забезпечувати розвиток держави.
2) Формування єдиного центру відповідальності
Кожне міністерство і міністр повинні відповідати за конкретну сферу, функцію або набір функцій, які є суміжними по суті. Це і є підзвітність уряду, коли суспільство чітко розуміє з кого і за що питати.
3) Мінімізація конфлікту інтересів
Функції з протилежними цілями повинні бути розподілені між різними міністерствами. Наприклад, розвиток бізнесу окремо від соціального захисту, захист навколишнього середовища окремо від розвитку промисловості тощо.
4) Адекватний розподіл влади і зменшення політичного впливу на роботу міністерств.
Влада і повноваження повинні розподілятися серед усіх міністерств на основі їхніх цілей і обов'язків, а не ґрунтуватися на політичних уподобаннях чи важливості окремих персоналій.
Оптимальна структура уряду
Відверто кажучи, чинна структура українського уряду та перелік міністерств не зовсім відповідають згаданим принципам. Деякі міністерства дублюють функції інших. А деякі є насправді занадто малими, щоб бути окремими міністерствами.
Але скорочуючи та об'єднуючи, важливо пам'ятати про пріоритети уряду та країни на даний момент.
Наприклад, для забезпечення євроінтеграції чи ефективної реалізації ідеї "держава в смартфоні" варто визначити відповідального члена уряду з відповідними повноваженнями і за потреби створити нове міністерство або урядовий орган. Спеціальні органи з євроінтеграції є в багатьох країнах-кандидатах до вступу ЄС. Міністерства "цифровізації" є у Польщі та Великобританії.
Для побудови сучасної, сервісної та ефективної системи державного управління, яка зможе забезпечити впровадження обіцянок влади та інших реформ, також необхідно визначити єдиного відповідального члена уряду, який щоденно буде опікуватися цим завданням та допомагати прем'єр-міністру, без активної участі якого, місія майже нездійсненна.
Будь-яка структура уряду має відповідати актуальним завданням та цілям держави.
Для порівняння, у Великобританії ключових або постійних міністерств – 18, у Польщі – 19, у Швеції – 11. Але не треба плутати кількість міністерств та кількість міністрів, зазвичай міністрів та членів уряду більше, ніж міністерств, бо є важливі координаційні та дипломатичні функції.
З експертної точки зору, оптимальна кількість міністерств для України – приблизно 15. Але остаточна кількість та назви міністерств є суто політичним рішенням, що залежить від пріоритетів уряду та коаліційних домовленостей.
Найважливіше при цьому – це чітко визначити сфери відповідальності в кожному міністерстві, які представлятимуть директорати відповідної політики. Для України необхідно приблизно 75 таких директоратів, по 5-6 на кожне міністерство.
Якщо говорити про українські особливості, то важливим для нас є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. З одного боку, таке міністерство не часто зустрічається в інших країнах і не входить до десяти згаданих вище сфер відповідальності уряду. З іншого боку, Україна чітко визначила децентралізацію своїм головним пріоритетом.
І Мінрегіон сьогодні відіграє ключову роль у цьому процесі і відіграватиме ще як мінімум років десять. Тому робота цього міністерства як координатора процесу децентралізації є критично важливою для успіху реформи.
У Польщі теж є Міністерство регіонального розвитку, що працює для підтримки децентралізації, яка там вважається доволі успішною. А в Чехії, наприклад, децентралізацією займається Міністерство внутрішніх справ. І там цей процес проходить не дуже швидко і злагоджено.
Важливими проблемами, які теж необхідно вирішувати при реформуванні уряду, є покращення координації і співпраці між різними міністерствами (так званий "ефект резервуарів" / "silos effect") та делегування окремих повноважень міністрів, щоб позбавити їх від постійного мікроменеджменту та гасіння пожеж і сфокусувати нарешті на стратегічному плануванні й питаннях довгострокового розвитку країни.
Найрадикальнішим та досить ефективним рішенням для подолання зазначених проблем в уряді Шотландії стало скасування абсолютно всіх міністерств з 2007 року. Зараз уряд Шотландії складається з 12 міністрів, які не мають своїх окремих міністерств, але які мають 30 директоратів формування політик, в яких працюють державні службовці, що покривають усі сфери та завдання уряду.
Керівництво директоратами та контроль виконання завдань уряду здійснюють державний секретар уряду та шість генеральних директорів, кожен з яких спрямовує по п'ять директоратів.
Україна ще не готова до таких радикальних кроків. Але нам точно потрібна комплексна реформа уряду та державного управління. Це пріоритет та передумова подальшої євроінтеграції.
Ключові завдання такої реформи – скоротити застарілі і дублюючі функції держави, сформувати і розвивати необхідні функції, такі як: стратегічне планування, аналіз і формування політики та діджиталізація всіх процесів держуправління.
І лише на основі визначених пріоритетів та впорядкованих функцій можна формувати новий уряд, гнучкі й ефективні структури органів та залучати фахівців під конкретні завдання.
Як показує міжнародний досвід, якісна, злагоджена та підзвітна робота всього уряду у постійній співпраці з Верховною Радою, набагато важливіша та ефективніша, ніж кількість міністерств чи міністрів.
Іван Хілобок, спеціально для УП
